Выступление депутата, руководителя депутатской группы «Өңір» Сената Парламента Республики Казахстан Ермека Жумабаева на международной научно-практической конференции «Конституция - основа демократического развития государства»
Актуальность вопросов конституционного развития определяется прежде всего тем, что среди правовых актов любого государства Конституция занимает особое место, выступает в качестве общепризнанной платформы существования общества и представляет собой официальное выражение его интересов.
Вместе с тем, как основной закон государства, Конституция является основой государственной власти. В этом аспекте Конституция во все времена вызывала острый и оживленный интерес.
История дает много примеров появления конституций на переломных этапах развития государства, при смене государственного устройства. Подобное наблюдается сегодня во всех странах СНГ и Восточной Европы. Не является исключением и Казахстан.
Исторический отрезок – 15 лет, несомненно, вызывает внимание к Конституции как к явлению в общественной жизни, к ее истории, что является свидетельством осознанного признания гражданами и обществом ее роли.
Для формирования адекватных представлений о конституционном развитии Казахстана важно определить периоды становления и развития его конституционного строя. Если рассматривать проблему в более широких исторических пределах, то могут быть выделены следующие основные этапы: советский, постсоветский.
В Казахстане государственность возникла в конце XV века в форме ханства, состоявшего из трех жузов (племенных объединений) — младшего, среднего и старшего, которые к 1860-м гг. присоединились к Российской империи. Досоветский период правового регулирования общественных отношений характеризовался отсутствием основного закона, который определял бы политическое устройство страны, источниками права казахских ханств являлись нормы адата обычного права, соглашения и акты хана и советы биев при нем, практика суда, а также так называемые «ереже» (положения), принимавшиеся на съездах биев (бийдин тобы).
В советское время, 26 апреля 1920 года, была образована в составе Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (РСФСР) Киргизская Автономная Социалистическая Советская Республика (АССР), которая 19 апреля 1925 года была переименована в Казахскую. В результате национально-государственного размежевания Средней Азии республика в основном объединила ареал проживания казахов, а с принятием Конституции СССР 5 декабря 1936 года стала формально суверенной союзной республикой — субъектом федеративного Союза ССР, выйдя из состава РСФСР. В 1937 и 1978 гг. принимались Конституции Казахской Советской Социалистической Республики. Как и другие союзные республики, Казахстан формально сохранял право выхода из Союза.
Практика постсоветского конституционного строительства свидетельствует о том, что данный процесс отличается высокой динамичностью. Несмотря на то, что уже к середине 90-х годов прошлого века в большинстве постсоветских государств были приняты новые конституции, окончательно оформившие основы принципиально новой государственности, глобальные конституционно-правовые преобразования продолжаются и по сей день. Обновление конституций в большинстве стран СНГ и Балтии становится результатом меняющейся расстановки политических сил, продолжающихся социальных и экономических реформ.
16 декабря 1991 года Верховный совет Казахской ССР принял Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан», который содержал много новелл. Принципиально новыми положениями Конституционного закона стали провозглашение Казахстана независимым, демократическим, правовым государством, а также преобразование Казахской ССР в Республику Казахстан.
Следует отметить еще одно важное достоинство его содержания — закладывались иная природа и источник власти нового государства. Граждане республики всех национальностей составляют, согласно Конституционному закону, народ Казахстана, который является единственным носителем суверенитета и источником государственной власти. Народ осуществляет государственную власть как непосредственно, так и через представительные органы. Право выступать от имени всего народа республики принадлежит Верховному совету и Президенту Республики Казахстан. Власть должна строиться на основе принципа разделения властей. Закон предусмотрел такой государственный орган, как Комитет конституционного надзора, призванный обеспечить верховенство Конституции.
Наряду с достоинствами Конституционный закон 1991 года имел существенные пробелы в правовом регулировании. Например, принцип разделения властей в нем только провозглашался, механизм его реализации, способы преодоления разногласий между ветвями власти законом никак не регламентировались.
Конституционный закон 1991 года «О государственной независимости Республики Казахстан» вместе с Декларацией 1990 года «О государственном суверенитете» юридически обосновал дальнейшее развитие Казахстана в качестве суверенного государства. О принципиальном значении этих двух источников говорится в статье 18 закона, устанавливающей, что закон наряду с Декларацией о государственном суверенитете Казахской ССР 1990 года служит основой для разработки новой Конституции Республики Казахстан.
Первый этап конституционного развития Республики Казахстан завершился принятием 28 января 1993 года ее Верховным Советом первой Конституции независимого Казахстана. Можно констатировать, что она означала разрыв с большинством прежних представлений о политико-властной организации общества и движение в сторону либерализма и демократии. Однако Конституция не в полной мере отвечала вопросам формирования рыночных отношений, новой правовой системы и построению демократического общества.
30 августа 1995 года на республиканском референдуме была принята вторая Конституция независимого Казахстана. Академик Г. С. Сапаргалиев отмечает, что в период действия первой Конституции наряду с новыми законодательными актами, утверждавшими независимость государства Казахстан, продолжали действовать союзные законы, что обуславливалось переходными положениями Конституции 1993 года.
Конституция 1995 года знаменует начало следующего этапа формирования единой национальной системы законодательства, для которого характерна потеря значения союзного законодательства в связи с принятием новых законов.
На содержании Конституции 1995 года в части отношений между властями весьма заметно сказалось влияние французской Конституции 1958 года. Выступая в 2005 году на международной научно-практической конференции «Конституции: личность, общество и государство» и оценивая особенности Конституции Казахстана, Председатель Конституционного Совета Франции Пьер Мазо отметил, что президентская форма правления, установленная в Конституции Республики Казахстан, отличается от французского аналога. По его мнению, причиной подчас имеющих место несовпадений позиций Президента и Премьер-Министра Франции является именно президентско-парламентская форма правления, странам «старой демократии» есть чему научиться у стран «молодой демократии».
Сегодня можно констатировать, что именно Конституция 1995 года стала основой для конституционно-правового пространства суверенного Казахстана. Сформировав новые конституционно-правовые принципы реализации прав и свобод, поставив во главу угла человека и гражданина и гарантировав ему реальную свободу слова и совести, Конституция сформировала качественно новое пространство и стала базой для устойчивого политико-правового и социально-экономического развития страны.
Наш путь с момента обретения государственной независимости сравнительно недолгий, но по существу равняется целой исторической эпохе. С момента принятия Конституции в 1995 году Казахстан уверенно шел к экономическому росту и демократии.
Права и свободы человека, признанные многолетней историей человеческого развития, полностью нашли отражение в Конституции, причем, не оставаясь декларацией, они находят свое воплощение и продолжение уже в законах страны.
Конституцией 1995 года Республика Казахстан признала права и свободы человека и гражданина и признает перед лицом международной общественности, возлагая на себя международные обязательства. В 1995 году Казахстан присоединился и ратифицировал значительный массив международных документов в области прав и свобод человека. Среди них международные пакты о гражданских и политических правах, об экономических, социальных и культурных правах.
Заложен фундамент казахстанского парламентаризма, действующего на постоянной основе по двухпалатной системе, благодаря которому создана новая правовая система страны, отвечающая требованиям Основного закона.
Парламент за годы своей работы принял свыше тысячи семисот законов.
На сегодняшний день кодифицированы бюджетное, гражданское и гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, административное, таможенное и налоговое, а также водное, лесное, земельное, экологическое и трудовое законодательство.
Урегулированы вопросы организации деятельности судов и статуса судей, а также вопросы финансирования и материально-технического обеспечения деятельности судов, что подчеркивает самостоятельность и независимость судов при принятии решений.
Исполнительная власть страны реконструировалась с учетом специфики рыночной экономики.
С принятием Конституции утверждена президентская форма правления, и она себя оправдала.
Как известно, жизнедеятельность общества и государства обусловливает постоянное конституционное развитие. При определенных обстоятельствах оно получает вид конституционной реформы. По мнению венгерского политолога М. Бихари, реформы вовсе «не являются объективно необходимыми, органично вытекающими из сути общества процессами, которые вынуждаются объективными общественными условиями и предстают перед политическим руководством в качестве единственной возможной альтернативы».
Конституционная реформа состоит в последовательности политико-правовых решений и действий государственной власти, диктуемых потребностями общественного развития и правосознания.
Именно такими потребностями была продиктована конституционная реформа, проведенная в 1998 году. Законом «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» были внесены изменения и дополнения в 19 статей Конституции. Изменения коснулись сроков полномочий Президента, депутатов Сената и Мажилиса, снят предусмотренный ранее верхний возрастной предел для государственного служащего.
Особое значение конституционной реформы 1998 года заключается в создании условий для участия политических партий в выборах в Мажилис Парламента Республики Казахстан. В частности, было определено, что десять депутатов избираются в Мажилис на основе партийных списков по системе пропорционального представительства.
Конституционное развитие должно обладать такими чертами, как планомерность, преемственность основных начал и свойств общественного строя, поэтапность и последовательность преобразования.
Конституционный процесс и политическая практика реформ в Казахстане в полной мере соответствовали указанным требованиям.
Так, изменения и дополнения, внесенные в мае 2007 года в Конституцию страны, завершили процесс перехода к пропорциональной избирательной системе Мажилиса Парламента.
Конституционный процесс в Казахстане характеризуется определенностью и восприятием среди населения. Так, конституционной реформе 2007 года предшествовала начатая в 2004 году всенародная дискуссия по вопросам дальнейшей демократизации нашего общества.
Проведена большая работа консультативно-совещательных органов: национальной комиссией по вопросам демократии и гражданского общества, а затем – государственной комиссией по разработке и конкретизации программы демократических реформ, ставших своеобразным мостом в общенациональном диалоге.
Итогом этой работы стал проект закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», который был принят Парламентом в мае 2007 года. Данный закон направлен на расширение полномочий и количественного состава Парламента; усиление роли политических партий; развитие местного самоуправления; совершенствование судебной системы; обеспечение межнационального согласия и повышение статуса Ассамблеи народа Казахстана; дальнейшее развитие институтов гражданского общества и укрепление системы защиты прав и свобод граждан. Отдельные нормы, касающиеся вопросов выборов, следствия и дознания, были определены как предмет регулирования конституционных и иных законов.
Однако конституционная реформа не завершилась изменением Конституции, Парламентом внесены изменения и дополнения в следующие конституционные законы: «О Президенте Республики Казахстан», «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», «О Правительстве Республики Казахстан», «О выборах в Республике Казахстан».
Конституционная реформа предусматривает долгосрочные перспективы развития. Устойчивость юридических предписаний — то неотъемлемое качество, без которого законодательство не может существовать как постоянная система регулирования. Стабильность означает не неподвижность, но постоянство основных принципов правового регулирования. Отсюда выводится несомненная взаимосвязь устойчивости и разумной изменяемости, оправданного «конституционного динамизма».
Вместе с тем высокая степень неустойчивости конституционных положений, их незащищенность перед законодателем не способствуют упрочению конституционализма. Степень легкости внесения поправок напрямую связана с обеспечением порядка в государственных делах. «Гибкие» (изменчивые) конституции меняются через голосование парламента. «Жесткие» защищены от законодателя прежде всего четырьмя способами: наличием перечня положений, не подлежащих пересмотру или трудно изменяемых; усложненной процедурой принятия поправок квалифицированным большинством членов парламента; требованием согласия на поправку органов или институтов вне парламента; длительным процессом ратификации поправки.
В Казахстане изменения и дополнения в Конституцию могут быть внесены республиканским референдумом или Парламентом в соответствии с требованиями, установленными самой Конституцией и законодательством. Однако высокая степень устойчивости конституционных положений перед законодателем обеспечивается положением о том, что право ставить вопрос о внесении изменений и дополнений в Конституцию принадлежит Президенту, Парламенту и Правительству Республики Казахстан. Реализовать его может Президент республики посредством вынесения проекта закона на республиканский референдум либо на рассмотрение Парламента.
В конституциях ряда стран дается перечень основ, которые вообще не могут быть объектом пересмотра. Так, согласно Конституции Италии 1947 года не может быть изменена республиканская форма правления. По Конституции Франции 1958 года не может быть предметом конституционного пересмотра также и территориальная целостность государства. По Конституции ФРГ 1949 года не допускаются изменения, затрагивающие принципы федерализма, народовластия, разделения властей, защиты человеческого достоинства, и другие. Полновесный перечень ограничений установлен Конституцией Греции 1975 года, не допускающей пересмотра основ и формы правления государства, защиты прав личности, равенства перед законом, свободы совести, разделения властей и некоторых других принципов. В данном аспекте Казахстан также не является исключением. Компетенция Парламента, связанная с порядком внесения изменений и дополнений в Конституцию, ограничена пунктом 2 статьи 91 Конституции, который закрепляет, что «установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления республики не могут быть изменены». Парламент Республики Казахстан, за исключением вопросов, указанных в пункте 2 статьи 91 Конституции, вправе вносить в нее изменения и дополнения.
Перспективы дальнейшего конституционного развития Казахстана тесно связаны с конституционными принципами и государственно-правовыми институтами, способствующими решению задач национальной государственности.
Согласно Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 год «важнейшей задачей является полнокровная реализация принципов и норм Конституции, в первую очередь в деятельности органов государственной власти и ее должностных лиц, обеспечение при этом как прямого действия Конституции, так и реализацию ее потенциала через текущее законодательство и правоприменение».
В современных условиях всё возрастающую роль будут играть вопросы дальнейшего развития Таможенного союза. В условиях создания наднациональной организации актуализируются вопросы конституционной законности. Одним из важных механизмов обеспечения конституционной законности является повышение эффективности деятельности Конституционного Совета.
В постоянном мониторинге нуждаются законы, принятые по реализации конституционной реформы. Прежде всего это касается заложенных в законодательных актах механизмов проведения выборов, судебного санкционирования ареста, деятельности местного самоуправления и другого.
Необходимы правовые инструменты, дающие дополнительный импульс развитию конституционных принципов, посвященных правовому статусу человека и гражданина. В этой связи стоят задачи по принятию законов «О гражданской защите», «Об информации и защите информации», а также законов, касающихся вопросов обеспечения деятельности уполномоченного по правам человека, совершенствования системы предоставления квалифицированной юридической помощи населению.
В настоящее время, когда возрастает роль конституционных принципов по обеспечению экономической безопасности, следует продолжить работу по совершенствованию законодательной базы по вопросам, связанным с государственной монополией.
Вышеизложенные и другие аспекты, как нам представляется, будут обеспечивать реализацию конституционных принципов и служить перспективой для дальнейшего конституционного развития Казахстана.
